MENU

Beheersverordening, de planologische vreemde eend
20-09-2016

Met de Wet ruimtelijke ordening (2008) is een nieuw planologisch instrument geïntroduceerd: de beheersverordening. De gedachte was om het gemeenten makkelijker te maken. In gebieden waar geen ruimtelijke ontwikkelingen te verwachten viel, kon de gemeente een beheersverordening aannemen in plaats van de lange en dure bestemmingsplanprocedure te doorlopen. Zoals wel vaker, leidt een simpele oplossing tot een moeilijke praktijk.

Recreatiewoningen en beheersverordeningen

Het (permanent) bewonen van recreatiewoningen leidt vaak tot interessante jurisprudentie. Op het moment dat een beheersverordening wordt aangenomen, vervalt het bestemmingsplan voor dat gebied automatisch en zijn er meerdere situaties denkbaar met betrekking tot de gebruiksbepalingen van het oude bestemmingsplan en mogelijke overgangsbepalingen.

Casus 1: beheersverordening verbiedt permanent bewonen recreatiewoning

In overeenstemming met het bestemmingsplan is een recreatiewoning opgericht en wordt deze permanent bewoond. De gemeente wil hier verandering in brengen en neemt een beheersverordening aan die permanente bewoning verbiedt. Er zijn weinig inhoudelijke regels waaraan beheersverordeningen moeten voldoen, maar een overgangsregeling is verplicht op het moment dat de beheersverordening iets verbiedt dat onder het oude bestemmingsplan wel mocht. 

Als permanente bewoning door de beheersverordening wordt verboden zonder de overgangsregel dat legaal gebruik volgens het oude bestemmingsplan mag worden voortgezet, kan de permanente bewoner aangeschreven worden door de gemeente. Tegen een dergelijke handhaving kan de bewoner in rechte opkomen en in die procedure wordt de rechtsgeldigheid van de beheersverordening (en de keuze die daarin is gemaakt om permanente bewoning te verbieden) beoordeeld.

Casus 2: beheersverordening behoudt verbod permanent bewonen recreatiewoning

Een variatie op de eerste  casus is als de recreatiewoning al decennia oud is en dateert van vóór het bestemmingsplan dat
-evenals de beheersverordening- permanente bewoning verbiedt. De recreatiewoning kon echter legaal permanent worden bewoond, omdat het bestemmingsplan een overgangsregel bevatte waardoor strijdig gebruik mocht worden voorgezet. Nu wordt een beheersverordening aangenomen die eveneens permanente bewoning verbiedt, maar geen overgangsrecht inhoudt (dat hoeft niet omdat er de bestemmingsverordening geen nieuw verbod inhoudt). Vanaf het moment dat de beheersverordening is aangenomen, is permanente bewoning verboden, ook al is het decennialang door de overgangsregel in het bestemmingsplan legaal geweest. 

Ook hier kan de gemeente de bewoner aanschrijven en wordt in die handhavingsprocedure de rechtsgeldigheid van de beheersverordening (en de keuze die daarin is gemaakt om permanente bewoning uit te sluiten) beoordeeld.

Casus 3: beheersverordening legaliseert permanent bewonen recreatiewoning

Een recreatiewoning wordt, in strijd met het bestemmingsplan, permanent bewoond. De gemeente heeft besloten om dit strijdige gebruik te legaliseren middels een beheersverordening. Hier zal de permante bewoner niet tegen optreden, maar de omwonenden misschien wel. Omwonenden kunnen echter geen beroep instellen tegen de beheersverordening en ze kunnen nadat deze in werking is ook geen handhavingsverzoek meer indienen. Dat hadden ze moeten doen voordat de beheersverordening het permanent wonen legaliseerde. 

Zij kunnen wel een verzoek tot vaststellen van een bestemmingsplan (in plaats van de beheersverordening) indienen. Tegen de voorzienbare afwijzing van dat verzoek (met de motivering dat er nu juist een beheersverordening voor het gebied is opgesteld) kunnen omwonenden bezwaar en beroep instellen. In het alternatief zouden de omwonenden moeten afwachten, totdat er een bestemmingsplan voor het gebied wordt aangenomen en daartegen aggregeren. De vraag is dan wat de rechter op dat moment gaat toetsen.

Omvang rechterlijke toets door bestuursrechter

De bestuursrechter kan de beheersverordening niet direct toetsen, maar wel indirect via algemene rechtsbeginselen (de exceptie van onwettigheid). Het zou bijvoorbeeld kunnen zijn dat de beheersverordening geen overgangsrecht bevat. 

Ook is het mogelijk dat de beheersverordening niet naar behoren bekend is gemaakt. 

Ten slotte zou de bestuursrechter het zorgvuldigheidscriterium kunnen toetsen en oordelen dat wanneer de gemeente de beheersverordening gebruikt om een illegale situatie te legaliseren er een inventarisatie moet worden gemaakt van de betrokken belangen. 

Het probleem voor de rechtzoekende is dat de wetgever expliciet heeft afgezien van het stellen van nadere regels ten aanzien van de voorbereiding en de inhoud van de beheersverordening. In zijn algemeenheid voorziet de beheersverordening geen ruimtelijke ontwikkeling en behoeft er dus naar haar aard geen onderzoek aan ten grondslag te liggen. Feitelijk is dit natuurlijk anders als de beheersverordening een bestaande illegale situatie legaliseert (casus 3 hierboven). 

Vooralsnog is onduidelijk of het legaliseren van een illegale situatie zonder onderzoek van sectorale wetgeving (Flora- en faunawet, Wet milieubeheer etc.) tot gevolg heeft dat de beheersverordening onverbindend is (wegens strijd met het zorgvuldigheidsbeginsel) of dat de lacune aangevuld dient te worden door het bestemmingsplan dat de beheersverordening zal opvolgen. Als een beheersverordening (gedeeltelijk) onverbindend wordt verklaard, dan herleeft het daarvoor geldende bestemmingsplan.

Omvang rechterlijke toets door civiele rechter

De civiele rechter kan zich ook over de beheersverordening buigen, omdat de beheersverordening als algemeen verbindend voorschrift is uitgesloten van direct beroep en alleen indirect (via de exceptie van onwettigheid) bij de bestuursrechter komt. Een recent voorbeeld daarvan is de uitspraak van de rechtbank Noord-Holland inzake een beheersverordening inhoudende het verbod om recreatieverblijven in het winterseizoen doordeweeks buiten de kerstperiode te gebruiken. Op verzoek van de exploitant van het recreatiepark die zich op het eigendomsrecht beroept, verklaart de civiele rechter de winterregeling in de beheersverordening onverbindend.

Nieuwe Omgevingswet 2019

De gedachte achter de beheersverordening was om het gemeenten te vergemakkelijken. Het zou voorkomen dat de complete bestemmingsplanprocedure elke tien jaar moest worden doorlopen voor gebieden die niet onderhavig waren aan veranderingen. In de afgelopen acht jaar is gebleken dat de uitvoering van deze versimpeling te wensen overlaat. 

Naar verwachting treedt de nieuwe wet Omgevingswet over drie jaar in werking en is de term ‘beheersverordening’ verdwenen, net als het bestemmingsplan zelf. Alle bestemmingsplannen en beheersverordeningen van één gemeente worden dan één omgevingsplan. Een aantal gemeente hebben de stap in deze integratie gezet door beheersverordeningen aan te nemen. Het probleem dat daarmee te verwachten is, is beschreven in casus 3 namelijk dat een beheersverordening de planologische situatie verandert. De hamvraag is nu of te zijner tijd de inhoudelijke beoordeling van die verandering ten tijde van de totstandkoming van het omgevingsplan kan worden getoetst. Mocht dit niet het geval zijn, dan lijken beheersverordeningen een vanzelfsprekende keuze om planologische wijzigingen door te voeren zonder inspraak en rechterlijke toets.

Wat te doen bij een beheersverordening?

Het is van belang om uw rechtspositie te onderzoeken wanneer u te maken krijgt met een beheersverordening, nu een inspraakmogelijkheid zoals u gewend bent in een bestemmingsplanprocedure niet wordt geboden. Hulp nodig? De bestuursrechtspecialisten van RWV Advocaten staan voor u klaar.

------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------

Gerelateerde uitspraken:

© 2021 RWV