Planregel voor het huisvesten van arbeidsmigranten is onevenredig in het kader van de Dienstenrichtlijn

Gemeenten proberen steeds vaker grip te krijgen op huisvesting van arbeidsmigranten en seizoenarbeiders: via parapluplannen, verbodsbepalingen en strenge voorwaarden voor kamergewijze verhuur. Maar hoe ver mag je gaan in een bestemmingsplan zonder de Europese Dienstenrichtlijn te schenden? Op 10 december 2025 oordeelde de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (hierna: de Afdeling) dat een specifieke planregel in strijd is met het evenredigheidsbeginsel, met directe gevolgen voor beleid en vergunningverlening. Tegen de vaststelling van dit bestemmingsplan waren onder andere twee eigenaren van een pand opgekomen.

De kwestie: Parapluplan, kamergewijze verhuur en afwijkingsbevoegdheid bestemmingsplan

De gemeenteraad van de gemeente Halderberge heeft op 22 juni 2023 het bestemmingsplan “Parapluplan Halderberge 2021” (het bestemmingsplan) vastgesteld. Het bestemmingsplan heeft onder andere tot doel om de huisvesting van arbeidsmigranten en seizoenarbeiders te reguleren. De gemeenteraad wil met het plan voorkomen dat deze doelgroepen door middel van kamergewijze verhuur zich vestigen in een woonwijk of in een vakantiehuis. In het plan is daarom een algeheel verbod opgenomen voor kamergewijze verhuur. Er zijn echter ook twee afwijkingsbevoegdheden opgenomen, waardoor huisvesting voor bovengenoemde doelgroepen onder strenge voorwaarden toch mogelijk is. De relevante planregels luiden:

Dienstenrichtlijn: waarom speelt die hier?

Appellanten betogen onder andere dat planregel 5.3.1. in strijd is met artikel 15 van de Dienstenrichtlijn. In de kern gaat het om de vraag of een gemeente via bestemmingsplanregels (en een omgevingsvergunningplicht) beperkingen mag stellen aan kamergewijze verhuur en daarmee aan de manier waarop die dienst wordt aangeboden. De Afdeling toetst de planregel daarom aan de voorwaarden uit artikel 15 (waaronder discriminatieverbod, noodzakelijkheid en evenredigheid).

"1. De lidstaten onderzoeken of in hun rechtsstelsel de in lid 2 bedoelde eisen worden gesteld en zien erop toe dat eventueel bestaande eisen verenigbaar zijn met de in lid 3 bedoelde voorwaarden. De lidstaten passen hun wettelijke en bestuursrechtelijke bepalingen aan om de eisen met die voorwaarden in overeenstemming te brengen.

2. De lidstaten onderzoeken of de toegang tot of de uitoefening van een dienstenactiviteit in hun rechtsstelsel afhankelijk wordt gesteld van de volgende niet-discriminerende eisen:

a) kwantitatieve of territoriale beperkingen, met name in de vorm van beperkingen op basis van de bevolkingsomvang of een geografische minimumafstand tussen de dienstverrichters;

[…]

3. De lidstaten controleren of de in lid 2 bedoelde eisen aan de volgende voorwaarden voldoen:

a) discriminatieverbod: de eisen maken geen direct of indirect onderscheid naar nationaliteit of, voor vennootschappen, de plaats van hun statutaire zetel;

b) noodzakelijkheid: de eisen zijn gerechtvaardigd om een dwingende reden van algemeen belang;

c) evenredigheid: de eisen moeten geschikt zijn om het nagestreefde doel te bereiken; zij gaan niet verder dan nodig is om dat doel te bereiken en dat doel kan niet met andere, minder beperkende maatregelen worden bereikt."

Is de planregel in strijd met de Dienstenrichtlijn, gelet op evenredigheidsbeginsel en indirecte discriminatie?

De Afdeling toetst vervolgens of de planregel noodzakelijk en evenredig is, gelet op artikel 15, lid 3, sub b en c, van de Dienstenrichtlijn.

De planregel is volgens de Afdeling noodzakelijk. Het instellen van de planregels is namelijk ingegeven door een behoefte aan versterking van de leefbaarheid in wijken, het voorzien in huisvesting van arbeidsmigranten en het voorkomen van belemmering van omliggende bedrijven.

De planregel is echter niet evenredig. Volgens vaste rechtspraak van het Hof van Justitie ziet het verbod op het maken van onderscheid niet alleen op openlijke discriminatie op grond van nationaliteit, maar ook alle verkapte vormen van discriminatie die door toepassing van andere onderscheidingscriteria in feite tot hetzelfde resultaat leiden. Van verboden indirecte discriminatie is sprake als de planregel, hoewel neutraal geformuleerd, in feite hoofdzakelijk mensen met een bepaalde afkomst, nationale en etnische afstamming benadeelt, tenzij die maatregel zijn rechtvaardiging vindt in objectieve factoren die geen verband houden met discriminatie.

Er wordt hier allereerst een onderscheid gemaakt tussen arbeidsmigranten en seizoenarbeiders enerzijds en degenen die dat niet zijn anderzijds. Hoewel de term “seizoenarbeider” neutraal geformuleerd is, ziet de planregel vooral op arbeidsmigranten uit Midden- en Oost-Europa.

De Afdeling is daarnaast van oordeel dat er geen rechtvaardiging is te vinden in objectieve factoren die geen verband houden met discriminatie. Zo bepaalt de Afdeling:

“Niet in te zien valt immers om welke objectieve, en ruimtelijk relevante, redenen het gerechtvaardigd zou zijn dat kamerverhuur aan bijvoorbeeld een tijdelijk in de agrarische of logistieke sector werkzame burger van een andere EU-lidstaat anders zou zijn dan kamerverhuur aan een tijdelijk in eenzelfde sector werkzame Nederlander.”

Gelet hierop concludeert de Afdeling dat artikel 5.3.1. van de planregels verder gaat dan nodig om het doel dat de raad voor ogen heeft te bereiken.

Gevolg van de uitspraak in deze zaak

De Afdeling vernietigt enkel artikel 5.3.1. van de planregels. Dat betekent dat een toekomstige vergunningaanvraag voor kamergewijze verhuur (en daarmee feitelijk ook de huisvesting van arbeidsmigranten) niet meer via deze doelgroepspecifieke route kan worden getoetst, maar langs de resterende planregeling (artikel 5.3.2). De gemeenteraad mag nog steeds sturen op een goede huisvesting en leefbaarheid, maar niet met regels die (direct of indirect) een onderscheid maken dat niet objectief ruimtelijk is te rechtvaardigen.

De uitspraak van de Afdeling is een duidelijk voorbeeld dat een gemeente geen beleid of planregels mag voeren waarin zij arbeidsmigranten discrimineert. In de praktijk geldt binnen gemeenten vaak een strenger toetsingskader voor de huisvesting van arbeidsmigranten dan voor vergelijkbare vormen van verhuur aan anderen. Gemeentes zullen dit beleid indien nodig dus moeten versoepelen.

Meer weten over de regels betreft huisvesting van arbeidsmigranten?

Heb je vragen naar aanleiding van deze uitspraak of wil je sparren over wat dit betekent voor gemeentelijk beleid, bestemmingsplanregels of een (aanvraag voor een) omgevingsvergunning voor (kamergewijze) verhuur? Neem dan gerust contact op met mij of een van de andere bestuursrecht advocaten. We denken graag met je mee over de mogelijkheden.